51策略中国能源安全与粮食安全的协同发展丨能源思考

能源安全和粮食安全存在协同关系51策略，应对气候变化对于能源安全施加的要求，能够同时保障中国粮食安全。建议通过坚持以技术创新为核心，提升能源安全与粮食安全政策稳定性与协调性；划定粮食安全和能源安全边界等途径，平衡能源安全与粮食安全的供需关系，确保中国能源安全与粮食安全协同发展，还可以应对当前贸易战对二者的影响。

能源安全与粮食安全协同发展的机遇与挑战

传统意义上，能源安全主要指社会中能源的可获得性、可负担性以及可接受性。然而，能源安全在很大程度上取决于具体的动态情境。就中国特殊的能源资源禀赋和地理位置来说，能源获取的稳定性和可负担性以及如何在应对气候变化的同时保障能源供应的能力，成为中国能源安全新的核心要素。如何正确认识新型能源基础设施建设的重要性和其组成部分，成为保障建设新型能源系统的重要方面。

中国的粮食安全旨在“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”，中国确定了以本土生产为主、粮食进口为辅、科技发展为支撑的国家粮食安全战略。目前，尽管距离18亿亩的耕地红线仍有一定空间，但随着中国居民食品消费结构持续升级，肉类需求不断上涨，这将对粮食安全提出更高的要求。

保障能源安全有益于有效控制农业和食品制造过程中能源、化肥、农药等相关投入产品的价格，通过成本控制保障食品全产业链的粮食安全。同时，气候变化是连接能源安全和粮食安全的重要纽带。全球变暖和极端气候事件会造成水资源缺乏、农作物生育期缩短、农产品单位产量下降，而保证能源安全能够有效地缓解气候变化带来的影响。

保障能源安全对于生物质能源的开发提出了新的要求。由于中国能源资源禀赋具有“富煤、贫油、少气”的特点，生物质能源的开发有利于优化能源结构、提升能源供给总量、创造负碳机会以及维护能源安全。然而，发展生物质能源对于粮食安全也提出了新的挑战。以燃料乙醇和生物柴油为主的生物质燃料需要大豆、玉米等大宗农产品作为原料。玉米、大豆等谷物类、豆类粮食不仅是重要的口粮，而且玉米在中国主要用于饲用消费。目前中国的人均食品消费量仍处于较低水平，未来不断增长的肉类消费结构将会使玉米的需求上涨。

中国正经历快速的能源结构转型，光伏、风电等可再生能源的大规模增长，使得能源价格的变化更为敏感。能源价格的推升致使食品产业链中农业生产、食品制造、运输等环节的直接成本和间接成本上涨。一方面，能源价格的提升影响了机械化灌溉、食品产品运输及配送过程中的燃料消费。另一方面，天然气和煤炭等能源的价格上涨将刺激化肥、农药、饲料价格上涨，最终引起食品价格上涨的连锁反应。由于食品产业链的长度包含了农业、渔业、食品制造业、流通业、餐饮业以及交通运输部门，任何一个环节的价格提升都会对整体产业链造成连带影响。

低碳转型要求提高太阳能和风能在能源和电力系统中的占比，但这可能导致一些土地用途发生变化。随着光伏产业逐渐向中东部地区铺开，农光互补被视为是能够实现粮食安全保障和光伏发电发展双赢的技术。然而，农光互补对于农作物的品种存在限制，在生长过程中对光照需求过多的农产品不适合应用于农光互补项目。同时，农光互补项目的产出时常低于传统的农业项目，导致农田减产。此外，部分地区还出现“只见光、不见农”的现象。

能源安全与粮食安全协同发展的路径与措施

第一51策略，坚持以技术创新为核心，推动能源安全与粮食安全协同发展的基本路径。中国应促进食品产业链各环节与能源技术深度融合，实现资源的高效利用和多方共赢。在这一过程中，要以技术突破为抓手，协调能源产业与农业生产的关系，优化资源配置，确保能源转型与粮食安全双目标的实现。

一是提升光伏、风能和生物质能源等可再生能源的运行效率，减轻其对耕地环境的影响。以光伏发电为例，应重点解决农光互补项目中的技术瓶颈，特别是要解决如何在光伏设施下丰富可种植农作物的种类，提升农作物的产量和品质等问题。

二是针对风力发电技术，应加大对高功率风机的研发力度，降低每单位装机容量的占地面积，减轻对耕地和草地资源的占用与破坏。这不仅有助于减少风电建设对农业用地的冲击，还能提升风电项目在农村和牧区的社会接受度。

三是加强风力发电与周边农业、畜牧业的协作开发，通过合理规划和科学布局，实现风电与农业用地的综合利用，提升土地的经济与生态效益。

第二，确立能源安全与粮食安全的战略地位，提升政策稳定性与协调性。需要从战略高度确立能源安全与粮食安全的核心地位，加强两者关系的统筹协调，并通过科学规划和政策优化，提升政策的稳定性和可预见性。

一方面，应将能源安全与粮食安全确立为同等重要的国家战略目标，从全局视角出发重新审视两者之间的关系。国家层面应设立统一的协调机制，综合评估两者的潜在冲突和协同可能性。例如，在推进可再生能源项目时，可以通过科学测算和区域分级，明确不同地区的粮食安全优先级，合理划分农业用地和能源用地的边界条件，为能源项目的规划和实施提供更清晰的指引。

另一方面，在制定涉及粮食、耕地等敏感领域的能源政策时，应保持审慎态度并确保政策的连贯性，尽量避免政策短期化和反复调整带来的负面影响。粮食安全作为国家发展的基本盘，具有不可替代的重要地位；而能源安全是支撑经济转型和高质量发展的关键，两者并非相互对立，而是需要通过科学规划实现协同发展。例如，在太阳能与光伏项目的推进中，应完善土地资源管理机制，严格限制优质耕地的开发利用，确保农业生产不受影响。

第三，划定粮食安全和能源安全边界，加强法制监督、完善利益分配机制。尽管目前政策上难以明确指出粮食安全与能源安全之间的关系。在农光互补项目中，部分地区出现了弃耕现象，未能实现农业和能源协同发展的初衷；而在风电建设过程中，农民的不满情绪也屡有发生，主要原因在于监管不到位以及缺乏科学合理的标准。这些问题不仅阻碍了粮食与能源安全协同推进，还加剧了基层矛盾，影响了政策的实施效果。未来，需要针对这些问题采取更为精准有效的措施。通过加强对能源与粮食相关合作项目的法律法规建设，加大监管力度，确保政策的实施能够兼顾粮食生产、农民权益和能源发展需求。

第四，中国可以选择性地借鉴发达国家能源安全和粮食安全协同发展路径。

一是中国可以借鉴英国在政策协调方面的经验。英国在能源安全与粮食安全协同发展的政策支持方面具有一定经验。中国可以选择性学习其发展模式，建立全国范围内的土地资源与可再生能源项目匹配数据库，明确不同类型可再生能源项目对土地的具体需求，优化土地利用效率，减少对优质耕地的影响，保障粮食生产用地的稳定性。

二是鉴于中国目前在粮食安全和能源安全政策协调方面的统筹力度问题，可以从职能部门设置和相关政策调整入手，进一步推动两者的平衡发展。从职能部门的角度，加强农业和能源部门的跨部门协调。这一机构应聚焦可再生能源发展与粮食生产的协同政策设计，为清洁能源技术发展提供农业友好型政策支撑。

三是可以在区域合作方面借鉴欧盟的模式。欧盟通过区域间的紧密合作，在粮食和能源领域实现了优势互补。在“一带一路”倡议的稳步推进进程中，以及在金砖国家合作机制不断深化、与东亚邻国交流日益密切的大背景下，中国拥有广阔的合作空间，可从多维度加强粮食贸易与能源输送领域的双边及多边协作。

（作者系厦门大学管理学院讲席教授、中国能源政策研究院院长）

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林伯强

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